《貴州省加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的實施意見》 政策解讀
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2022-03-18
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為進一步優化營商環境，強化事中事后監管，保障工程建設各方主體合法權益。根據《住房和城鄉建設部等部門關于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號）等有關文件精神，結合本省實際，根據工作安排，省住房城鄉建設廳起草了《貴州省關于推進工程建設項目審批制度改革工作實施意見》（以下簡稱《意見》），現對《意見》作如下說明。
一、文件制定的背景
工程擔保制度的醞釀和誕生，最早可追溯到上世紀80年代。當時，中建系統的建筑工程公司在承接國際項目時，第一次接觸到工程保證擔保這一國際慣例。隨著利用世界銀行貸款進行的工程項目從國外被引進到國內，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接觸了一些運用到工程保證擔保的大型建設工程項目。建筑行業行政管理在迅猛發展的工程建設和房地產開發面前，已顯出疲態：合同履約不良現象頻現，工程款糾紛和農民工工資糾紛問題頻出。為了加強建筑業管理，提高工程質量，運用市場手段來控制工程質量風險的工程擔保國際慣例，便向行業和監管部門拋出了橄欖枝。2013年2月，住建部印發《關于進一步促進工程勘察設計行業改革與發展若干意見》，指出將支持工程勘察設計領域的保險產品創新，積極運用保險機制引導工程擔保制度發展。2014年7月，住建部發布《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》，指出要在市場準入行政審批、工程勘察設計、工程質量管理中探索試行保險制度，進一步擴大了保險在建筑領域的應用范圍。2014年8月和11月，國務院相繼發布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》與《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，為工程保證保險提供了政策支持。今年6月住建部印發《住房和城鄉建設部等部門關于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號），指出工程保證保險與現金保證金、銀行保函具有同樣的法律效力，再次強化了保證保險的法律意義，進一步明確了相關工作要求。
二、文件起草的依據
《意見》主要依據《國務院辦公廳關于清理規范工程建設領域保證金的通知》（國辦發〔2016〕49號）、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）、《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）及《住房和城鄉建設部等部門關于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號）等文件及全省“優化營商環境”改革精神起草。
三、工作目標
加快推行投標擔保、履約擔保、工程質量保證擔保和農民工工資支付擔保。支持銀行業金融機構、依法設立的工程擔保機構、保險機構作為工程擔保保證人開展工程擔保業務。通過構建全方位的工程擔保制度，有效提升建設單位及建筑業企業的履約能力，防范和化解工程風險，保障工程質量和施工安全，減輕建筑業企業保證金負擔，促進我省建筑行業持續健康發展。
四、具體任務
加快推進實施工程擔保制度，分類實施工程擔保制度，提升服務效率，方便企業辦事，減輕企業負擔，優化投資環境，激發市場活力。加強風險防控能力建設，創新監督管理方式，推進信用體系建設，強化事中事后監管，規范市場行為，保障工程建設各方主體合法權益。
五、文件主要內容
《意見》主要將房屋建筑和市政基礎設施工程中工程擔保作為轉移、分擔、防范和化解工程風險的重要措施，作為保障工程質量安全的有效手段。通過加快推進實施工程擔保制度，推進建筑業供給側結構性改革，激發市場主體活力，創新建筑市場監管方式加快。《意見》主要內容包括兩個方面八點。
（一）分類實施工程擔保制度
1.推行保函替代保證金。加快推行銀行保函制度，在有條件的地區推行工程擔保公司保函和工程保證保險。嚴格落實國務院清理規范工程建設領域保證金的工作要求，對于投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金，建筑業企業可以保函的方式繳納。嚴禁任何單位和部門將現金保證金挪作他用，保證金到期應當及時予以退還。
2.大力推行投標擔保。對于投標人在投標有效期內撤銷投標文件、中標后在規定期限內不簽訂合同或未在規定的期限內提交履約擔保等行為，將其納入投標保函的保證范圍進行索賠。招標人到期不按規定退還投標保證金及銀行同期存款利息或投標保函的，應作為不良行為記入信用記錄。
3.著力推行履約擔保。招標文件要求中標人提交履約擔保的，中標人應當按照招標文件的要求提交。招標人要求中標人提供履約擔保的，應當同時向中標人提供工程款支付擔保。建設單位和建筑業企業應當加強工程風險防控能力建設。工程擔保保證人應當不斷提高專業化承保能力，增強風險識別能力，認真開展保中、保后管理，及時做好預警預案，并在違約發生后按保函約定及時代為履行或承擔損失賠付責任。建設單位未履行工程款支付責任的，應作為不良行為記入信用檔案。
4.強化工程質量保證銀行保函應用。以銀行保函替代工程質量保證金的，銀行保函金額不得超過工程價款結算總額的3%。在工程項目竣工前，已經繳納履約保證金的，建設單位不得同時預留工程質量保證金。建設單位到期未退還保證金的，應作為不良行為記入信用記錄。
5.推進農民工工資支付擔保應用。農民工工資支付保函全部采用具有見索即付性質的獨立保函，并實行差別化管理。對被納入拖欠農民工工資“黑名單”的施工企業，實施失信聯合懲戒。工程擔保保證人應不斷提升專業能力，提前預控農民工工資支付風險。各地住房和城鄉建設主管部門要會同人力資源社會保障部門加快應用建筑工人實名制平臺，加強對農民工合法權益保障力度，推進建筑工人產業化進程。
（二）促進工程擔保市場健康發展
6.加強風險控制能力建設，完善風險防控機制。推進工程擔保保證人不斷完善內控管理制度，加強風險防控機制建設，增強處理合同糾紛、認定賠付責任等能力。支持工程擔保保證人與全過程工程咨詢、工程監理單位開展深度合作，創新工程監管和化解工程風險模式。工程擔保保證人的工作人員應當具有第三方風險控制能力和工程領域的專業技術能力。鼓勵工程擔保保證人積極為民營、中小建筑業企業開展保函業務。
7.縱深推進大數據戰略行動，創新監督管理方式。修訂保函示范文本，修改完善工程招標文件和合同示范文本，推進工程擔保應用；積極發展電子保函，鼓勵以工程再擔保體系增強對擔保機構的信用管理，推進“互聯網+”工程擔保市場監管。
8.加大市場信息公開力度，推進信用體系建設。加大建筑市場信息公開力度，全面公開企業資質、人員資格、工程業績、信用信息以及工程擔保相關信息，方便與保函相關的人員及機構查詢。引導各方市場主體樹立信用意識，加強內部信用管理，不斷提高履約能力，積累企業信用。積極探索建筑市場信用評價結果直接應用于工程擔保的辦法，為信用狀況良好的企業提供便利，降低擔保費用、簡化擔保程序；對惡意索賠等嚴重失信企業納入建筑市場主體“黑名單”管理，實施聯合懲戒，構建“一處失信、處處受制”的市場環境。
六、注重把握的方面
(一)加強組織領導。各地各有關部門要高度重視工程擔保工作，依據職責明確分工，明晰工作目標，健全工作機制，完善配套政策，落實工作責任。加大對工程擔保保證人的動態監管，不斷提升保證人專業能力，防范化解工程風險，維護市場公平競爭，促進建筑工程擔保市場健康發展。
(二)做好宣傳引導。各地各有關部門要通過多種形式積極做好工程擔保的宣傳工作，加強輿論引導，做好公眾咨詢，促進建筑市場主體對工程擔保的了解和應用，切實發揮工程擔保防范和化解工程風險的作用。
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